陆铭：按户籍人口配置教育资源是变相鼓励留守儿童

2018年7月17日，广州，王嘉鑫俩兄弟提着大包小包走出广州火车站。每年寒暑两假，都有数以十万计的小孩从家乡来粤与父母团聚。图片来源：视觉中国

记者｜樊旭

“上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授陆铭指出，目前大城市的公共服务资源增长速度远远落后于人口流入速度。比如，按照以户籍人口配置教育资源的方式，实际上对于留守儿童的问题是一种变相的鼓励。”

5月18日，中共中央、国务院正式公布关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见。文件提出，要深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度。

户口通迁、居住证互认制度此前已在部分地区小范围推出，此次文件明确这一政策将涵盖几乎国内所有城市群。京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江中游等城市群或将实现更便利的人口流动模式。

上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭在接受界面新闻采访时指出，户籍制度改革的最终目标是人口自由流动，而城市群内户口通迁等制度的推出是一种过渡到最终目标的中间状态。

“长期来看，未来超大型城市也得大幅放开落户条件，不可能始终存在比别的地方高的门槛。”他说。

对于文件提到的推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变，陆铭指出，目前大城市的公共服务资源增长速度远远落后于人口流入速度，以教育为例，按照以户籍人口配置教育资源的方式，实际上是在变相鼓励留守儿童问题。

他特别指出当前高中教育资源在人口流入城市的稀缺现状，呼吁地方政府引起重视，从而化解国家政策与地方现实之间的发展偏差。

以下为专访实录，经界面新闻编辑整理：

界面新闻：中央和国务院最新出台的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，“深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度。”您如何看待这个意见？

陆铭：关于这个问题，最重要的是怎么理解户籍制度改革。我们的最终目标一定是面向人口自由流动的，户籍制度行使的将是一个常住地注册的功能，到这一步就和国际先进国家是一样的了。比如一个美国人从纽约搬到芝加哥，只要注册一些程序，就可以享受当地的公共服务。不会因身份差异而导致公共服务的差异，且这种迁移没有制度成本，这种情况就可以称之为人口自由流动。

而这次文件提到的城市群内户口通迁制度是过渡到这个最终目标的中间状态。中国现在的城市常住人口中有三分之一是没有本地户籍的外来人口，显然不可能一下子全部解决落户的问题。以往一些大城市的落户政策实行积分制，只认在本地连续居住和工作的年限。今后，在同一城市群内部，如果落户还有排序的话，那么，一个外地人在南京工作了三年后想搬到苏州去，苏州对于这个人此前在南京的居住年限是要认的。这项政策实施了以后，就是从目前的制度到完全自由流动过渡的一步。

界面新闻：目前来看，这种政策是排除了个别超大城市的，比如北京和上海，那么超大型城市政策可能会怎么演变？

陆铭：从目前的政策来看，根据去年4月国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》的说法，“超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。”这是这一阶段的做法。长期来看，未来超大型城市也得大幅放开落户条件，不可能始终存在比别的地方高的门槛。

当前北京和上海外来人口比重占到常住人口的40%左右，如果从现在开始一年降一个百分点，需要40年。那么到了2060年，中国还会不会有户籍制度？如果没有，一年一个百分点就消化掉了。如果有，按照目前这两个城市外来人口落户的速度，仅消化存量就需要200-300年，所以越往后拖压力越大。

界面新闻：本次文件里还提到了“推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变”。从这一点来看，我们下一步行动的重点应该是什么？

陆铭：城市有的公共服务提供是可以区分户籍的。一方面，地铁、图书馆、公园等没有办法设置门槛，已经在按照常住人口配置。而另一方面，教育和医疗等公共服务在大城市的增长又严重滞后于人口增长，外来人口不能完全享受到这部分公共服务，这就是亟需按照实际服务管理人口规模配置的领域，必须逐步覆盖到全部常住人口。

以教育为例，根据目前按照以户籍人口配置教育资源的方式，实际上对于农村留守儿童的问题是一种变相的鼓励。在人口流入地，仍然为外来人口子女设置了较高的入学门槛。而在人口流出地，大量人口已经流出，但还在按户籍人口配置教育资源。未来，人口流入的城市一定要加大教育投入，减少农民工家庭分裂的情况。而在教育投入中，需要格外扩大的是高中教育。在特大、超大城市，小学、初中教育对于外来人口还能够有条件地提供，而高中对外地生源基本是零提供的（除了职业教育）。不出意外的话，“十四五”时期中国可能将推行12年免费（义务）教育，那个时候外地孩子去哪里上高中？这个问题实际上是国家发展和地方现实的一个矛盾，亟需地方政府引起重视。如果在人口流入地还不早做准备，逐步放开高中阶段教育，那么，未来当国家层面推行12年免费（义务）教育的时候，一些大城市要建高中，都没空间了！

界面新闻：本次文件再次重申建立健全统一开放的要素市场。从城市群发展的角度来讲，还有哪些要素需要进一步开放或改革？

陆铭：传统的生产要素市场就是三件事：人、地、钱。从城市群发展来看，“人”的方面就是如之前所说，持续推进户籍制度改革。“地”则需要推动用地制度改革，要将城市建设用地的增量和人口增长趋势一致起来。而对于人口流出的城市来说，人口负增长会使当地房屋、厂房和基础设施空置，这些存量的建设用地也要有处理的办法。一样的道理，农民进城打工后，农村空置的宅基地怎么办？所以本次文件也提出要推动宅基地的相关改革。第三，“钱”的方面，需要摒除过去为了追求区域间“撒胡椒面”式的均匀发展的做法，推进投融资体制改革，让公共服务补贴和投资也更多跟着人流和经济活动的方向走，避免在人口流出地反而加大投资，造成资源浪费。